Klantcase Overheid

Belastingdienst: de geboorte van Cognitatie

Stel dat we een tool zouden hebben die helpt de gevolgen van wetswijzigingen door te voeren, waardoor dat niet meer handmatig hoeft te gebeuren. Dat zou heel veel tijd besparen!

Het was deze gedachte die maakte dat ICT-architect bij de Belastingdienst Diederik Dulfer en zijn manager Peter Straatsma in 2013 een Europese tender uitschreven om een bedrijf te zoeken dat de klus aan zou durven. De Belastingdienst is één van de grote overheidsorganisaties die continu te maken heeft met wetswijzigingen die doorgevoerd moeten worden in haar ICT-systemen.

Diederik Dulfer, Architect Business Rules Management Belastingdienst

‘Ik wist dat zo’n tool er nog niet was. Maar ik wist ook dat het mogelijk moest zijn er een te bouwen,’ zegt Dulfer, die achttien jaar als informaticus werkt bij de Belastingdienst. Op de tender schreven vier partijen in. ‘Twee ervan maakten indruk door hun visie en expertise. PNA was qua prijs van die twee het meest interessant,’ verklaart Dulfer de keuze van de Belastingdienst voor het in Heerlen gevestigde bedrijf voor kennismanagement. ‘Het voordeel van PNA is bovendien dat het een enorme ervaring heeft opgebouwd in requirementsanalyse, wat goed van pas kwam in het ontwikkelproject.’

De tender bevatte ook de eis dat de aanbiedende partij de tool niet alleen zou ontwikkelen voor de Belastingdienst, maar deze ook zou aanbieden aan andere klanten. ‘Daardoor zouden we kunnen profiteren van de extra’s die PNA voor andere klanten zou ontwikkelen. Rijkswaterstaat heeft inmiddels ook Cognitatie aangeschaft. Voor hen heeft PNA de mogelijkheid gecreëerd ook met een iPad toegang te krijgen tot de tool en deze mogelijkheid is daarmee ook voor ons beschikbaar gekomen.’

De tender bevatte ook de eis dat de aanbiedende partij de tool niet alleen zou ontwikkelen voor de Belastingdienst, maar deze ook zou aanbieden aan andere klanten. ‘Daardoor zouden we kunnen profiteren van de extra’s die PNA voor andere klanten zou ontwikkelen. Rijkswaterstaat heeft inmiddels ook Cognitatie aangeschaft. Voor hen heeft PNA de mogelijkheid gecreëerd ook met een iPad toegang te krijgen tot de tool en deze mogelijkheid is daarmee ook voor ons beschikbaar gekomen.’

Eén tekstanalyse als bron

‘In Nederland worden wetten regelmatig bijgesteld,’ legt Dulfer het belang van de tool voor de Belastingdienst uit. ‘Alleen al bij de Inkomstenbelasting wijzigt ieder jaar zo’n vijf tot tien procent. Het doorvoeren van een wetswijziging in onze ICT-systemen duurt doorgaans negen maanden. Eén van de redenen dat dit zo lang duurt, is dat het doorvoeren van wijzigingen in de ICT zo arbeidsintensief is.’ Wie dat proces voor een deel kan automatiseren, spaart dus veel doorlooptijd. De tool die PNA bouwde voor de Belastingdienst is Cognitatie gedoopt. Dulfer omschrijft Cognitatie als ‘een omgeving waarin je gericht tekstanalyse kunt doen en borgen’. Hij klapt zijn laptop open om te laten zien hoe dat er uit ziet. Er verschijnt een scherm met een wettekst. Boven de woorden die een definitie nodig hebben zodat het ICT-systeem ze kan interpreteren, staan gekleurde balkjes, bijvoorbeeld blauwe en groene. Deze zijn eerder aangebracht door specialisten. Door op zo’n balkje te klikken, komt de uitleg van bijvoorbeeld een begrip tevoorschijn en is te zien in welke categorie het begrip valt. Op die manier wordt de tekst verduidelijkt in eenduidige termen. Wetteksten gebruiken namelijk soms dezelfde woorden voor verschillende dingen. De term ‘inkomensafhankelijke bijdrage’ uit de Zorgverzekeringswet heeft bijvoorbeeld niet altijd dezelfde betekenis. Een juridisch onderlegd persoon die de tekst leest, kan dat uit de context opmaken. Maar een ICT-systeem heeft een precieze omschrijving nodig om te zorgen dat de burger uiteindelijk een correcte aanslag krijgt.

‘Voor het maken van een tekstanalyse is een specialist nodig die de juridische begrippen op eenduidige wijze vastlegt,’ vertelt Dulfer. ‘Maar als je dat eenmaal hebt gedaan voor een wet of beleidsstuk, dan hoef je daarna alleen de wijzigingen door te voeren. Je hoeft dus niet de hele tekst opnieuw te analyseren. In de oude situatie maakte iedereen die een wijziging moest doorvoeren voor zichzelf een analyse in Word. Nu kunnen we elkaars analyseresultaten gebruiken, wat ervoor zorgt dat er geen interpretatieverschillen meer zijn, of dat deze interpretatieverschillen heel snel duidelijk worden en kunnen worden opgelost. Behalve snelheid betekent werken met Cognitatie dus ook foutloos kunnen werken.’

Peter Straatsma, Kwartiermaker Standaard Transactie Services Belastingdienst

2018: Cognitatie in productie

In Cognitatie kunnen klanten bovendien ook de relaties tussen begrippen uit verschillende stukken wet- en regelgeving en beleid aangeven. ‘Je hebt wetten, algemene maatregelen van bestuur, ministeriële regelingen en uitvoeringsbeleid. In Cognitatie kun je ze allemaal vastleggen, inclusief de relaties.’ Een voorbeeld van zo’n relatie is het verband tussen de Wet inkomstenbelasting en de Wet waardering onroerende zaken voor wat betreft het begrip WOZ-waarde. Immers: in de inkomstenbelasting wordt de WOZ-waarde gebruikt zoals bedoeld in de Wet waardering onroerende zaken.

‘In Cognitatie kun je deze relaties tussen regels ook daadwerkelijk zien,’ legt Dulfer uit. ‘Ook kun je zien welke wet voorrang heeft boven een andere. Denk aan de relatie tussen de Wet inkomstenbelasting en de Algemene wet bestuursrecht. Bij een verandering van de annotaties is bovendien ook de historie te zien, zodat inzichtelijk is wie de wijziging heeft uitgevoerd.’ De organisatie kan bovendien haar eigen woorden kiezen waarmee ze begrippen in de tekst aanduidt en classificeert. Het is niet nodig te werken met de taal die de leverancier gebruikt. ‘Cognitatie is dus ontzettend flexibel.’ De flexibiliteit maakt bovendien koppeling met andere software mogelijk die veel overheidsorganisaties al gebruiken om regels te ordenen of analyseren, zoals bijvoorbeeld RuleXpress.

‘In 2014 heeft PNA de eerste versie van Cognitatie opgeleverd. In die eerste fase werd de tool bij wijze van proef door een aantal mensen gebruikt. In 2015 en 2016 hebben we Cognitatie uitgebreid, met onder andere een rapportage-functie. Eén van de mooie dingen van Cognitatie is namelijk dat je rapporten kunt samenstellen op basis van je eigen wensen,’ vertelt Dulfer. ‘Die kun je dan vervolgens downloaden naar Excel. In 2017 hebben we een pas op de plaats gemaakt. Nu – begin 2018 – zijn we zover dat we het in productie gaan nemen in een concreet project. Cognitatie zal worden ingezet voor het annoteren van wet- en regelgeving en beleid ten aanzien van het uitnodigen tot het doen van aangifte inkomstenbelasting.’

Door en door overdacht

Tijdens de samenwerking in de afgelopen jaren hebben klant en leverancier elkaar beter leren kennen. Dulfer: ‘In het begin was het voor ons natuurlijk wennen: aan nieuwe mensen, aan het samen ontwikkelen op projectbasis, aan de manier van naar een tekst kijken. Je leert tijdens het proces veel van elkaars onvolkomenheden. In de eerste versie was er in onze optiek bijvoorbeeld geen gebruikersvriendelijke interface. Dat kon PNA pas ontwikkelen toen we scherper hadden gedefinieerd wat we bedoelden met “gebruikersvriendelijk”. Ze hebben goed gereageerd op onze klachten daarover.’ ‘In de loop van de tijd is het systeem steeds volwassener geworden,’ aldus Dulfer. De Belastingdienst voert Cognitatie stap-voor-stap in, maar de potentie ervan is groot, meent Dulfer. ‘Je zou het ook kunnen toepassen bij het ontwikkelen van gegevensmodellen of voor procesmodellen waarin een workflow is vastgelegd.’

Dulfer is blij met de competentie van PNA in het maken van specificaties voor systemen. ‘De functionele werking van de tool zit goed in elkaar. Veel mensen bij ons worden enthousiast als ze het zien, omdat het goed aansluit bij de behoeften van medewerkers die tekstanalyse doen en de medewerkers die zich moeten baseren op deze analyses.’

Maak kennis met PNA